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Pôle Emploi meilleur que le privé dans l’accompagnement personnalisé

Les études de l’économiste Luc Behaghel viennent de montrer la plus grande efficacité du secteur non marchand dans l’accompagnement des chômeurs. Le modèle économique pour les opérateurs privés ne semble pas suffisant pour les inciter à travailler mieux ?

Luc Behaghel, directeur de recherche INRA et membre de la Paris School of Economics, a été nominé pour le Prix du meilleur jeune économiste 2015. Il a été devancé, en mai 2015, par Pascaline Dupas, spécialiste des politiques d’éducation et de santé en Afrique. Ce qui n’enlève rien à la qualité des travaux de Luc Behagel qui a étudié les politiques d’accompagnement intensif des demandeurs d’emploi. Le travail est assez colossal puisque avec 5 autres chercheurs, il a étudié toutes les politiques d’accompagnement et d’insertion quelle que soit la structure en charge. Ses recherches ont commencé en 2006 et une première étude de référence a été publiée dans la Revue Française d’Economie. La première conclusion est que « Pôle Emploi a été plus efficace et moins couteux que le privé » et ses travaux ont directement inspiré Pôle Emploi qui les a intégrés dans sa nouvelle « offre de services ».

L’expansion rapide de l’accompagnement personnalisé a largement reposé sur le recours à des opérateurs privés de placement (OPP) dans de nombreux pays européens comme en France. Depuis 2005 la délégation de service public vers les opérateurs privés est possible et a été très largement utilisée. La première question est de savoir si cela a été efficace, si ces OPP  ne pratiquaient pas un écrémage des personnes prises en charge, en retenant celles qui ont les meilleures perspectives de retour à l’emploi dans tous les cas, ou un « parcage » (« parking » dans la littérature anglo-saxonne), en fournissant un effort minimum en direction de tout ou partie des bénéficiaires. La deuxième question a été de savoir si les demandeurs d’emploi qui bénéficient d’un soutien spécifique trouvent des emplois plus rapidement mais au détriment des autres demandeurs d’emploi, avec lesquels ils sont en concurrence sur le marché du travail. Et sur ces deux questions il n’y avait rien. « c’est le programme public qui est plus efficace, au sens où il permet d’augmenter davantage les sorties vers l’emploi, à un coût très vraisemblablement plus faible pour les finances publiques. Mais les résultats bruts de l’expérimentation ne suffisent pas à expliquer ce résultat important. Une analyse combinant théorie et résultats de l’expérimentation permet, au prix d’hypothèses additionnelles, de mieux comprendre l’écart entre les deux programmes ».

L’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi est en effet une technologie particulière, qui demande un savoir-faire. L’expérimentation sur les jeunes diplômés permet d’ailleurs d’illustrer qu’il peut exister des différences dans les technologies. Les résultats font apparaître des écarts importants de résultats selon le type d’opérateur, privé ou public. Si les opérateurs privés marchands disposent d’un certain avantage technologique pour le placement, les programmes développés par le secteur non marchand (associations, départements, Pole emploi) bénéficient de l’expérience accumulée par le service public de l’emploi tandis que les conseillers sont potentiellement plus expérimentés. Dans les OPP ces mêmes conseillers sont fréquemment des nouveaux recrutés et souvent jeunes, entre 25 et 35 ans. « Il est donc possible que, malgré un niveau de qualification plutôt élevé, les conseillers OPP pâtissent d’un manque d’expérience » ce qui peut expliquer le moindre impact du programme privé

Reste à savoir pourquoi les OPP n’ont pas investi dans l’embauche de conseillers expérimentés. Là se pose la question de leur incitation financière à ces investissements ? La part variable de la rémunération peut représenter jusqu’à 70% pour l’OPP puisqu’elle est fonction du placement partout en Europe.  « Un modèle théorique simple, écrit Luc Behagel, fait néanmoins ressortir qu’il n’est en général pas possible, avec cette structure de contrat, de parvenir à la situation optimale où sont effectivement accompagnés ceux pour lesquels les bénéfices en termes de retour en emploi justifient les coûts de l’accompagnement . Surtout, les termes du contrat fixé par l’Unédic – avec une part fixe de l’ordre de 1 000 euros – incitent fortement l’OPP à porter tout son effort sur le recrutement du maximum de demandeurs d’emploi, quitte à fournir ensuite un effort minimal d’accompagnement pour un certain nombre d’entre eux. L’écueil du « parcage » n’est donc pas évité ». Dit autrement, les incitations, point fort supposé du recours aux OPP, n’ont pas favorisé leur efficacité pour ce type de contrats d’insertion.

Les trois expérimentations donnent des enseignements clairs. Le premier « est que l’accompagnement intensif, comme technologie, est efficace : il est possible, en aidant les chômeurs dans leur recherche d’emploi, de les faire accéder plus rapidement à des emplois, y compris des emplois assez stables. De ce point de vue, les effets sont même assez forts ».

Cependant, ce constat est immédiatement suivi de deux autres. « D’une part, ces effets sont uniquement de court terme (en l’occurrence pour le programme « jeunes diplômés », sur plusieurs mois mais pas au-delà d’une année). D’autre part, comme toute politique d’activation, agissant sur l’offre de travail, elle n’a pas d’effet direct sur le volume d’emplois disponibles dans l’économie, si bien qu’elle peut entraîner des effets d’éviction qui en réduisent la portée d’un point de vue global au moins à court terme » On peut le dire autrement : ces politiques d’accompagnement ont plutôt «une capacité redistributive » de l’emploi mais qu’elle ne doivent pas être poursuivies en vue d’obtenir des effets macroéconomiques sur le chômage.

Le deuxième enseignement sur la délégation de service public et la prise en charge de ces prestations par les opérateurs privés montre que « le coût de ces politiques est très élevé et le rapport coût-bénéfice extrêmement peu favorable… le recours aux opérateurs privés reste mal maîtrisé. Il est possible que la nature du marché en France assure des rentes aux opérateurs privés. Ces rentes ont pu être nécessaires dans une phase d’émergence de ce marché, mais il n’est pas certain que les pouvoirs publics ont mené une réflexion systématique sur les modalités efficaces de rémunération des opérateurs »

Jean Pierre Gonguet

 

1. Behaghel Luc, Crepon Bruno, Gurgand Marc, Kamionka Thierry, Lequien Laurent, Rathelot Roland, Zamora Philippe, « L’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emploi », Revue française d’économie 1/2013 (Volume XXVIII) , p. 123-158  URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-economie-2013-1-page-123.htm

2. http://www.lemonde.fr/emploi/article/2015/05/18/luc-behaghel-pole-emploi-s-est-revele-plus-efficace-et-moins-couteux-que-le-prive_4635594_1698637.html

Les 6 économistes ont mené trois expériences contrôlées sur cinq ans pour évaluer ces impacts. La première visait des bénéficiaires du RMI dans un département et était mise en œuvre par le privé. La deuxième a permis de comparer des opérateurs privés recrutés par l’Unédic dans une dizaine de régions et un accompagnement de même nature mais assuré par le service public de l’emploi. La troisième enfin  a ciblé des jeunes diplômés pris en charge par des OPP dans différentes régions, et son protocole était explicitement destiné à identifier les effets d’éviction.

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